Informe explicativo del convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (Texto aprobado por el Consejo el 26 de mayo de 1997)

• Section: Convenio
• Issuing Organization: Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea

INFORME EXPLICATIVO DEL CONVENIO RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Texto aprobado por el Consejo el 26 de mayo de 1997) (97/C 191/01)

CONVENIO relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas

1. ANTECEDENTES

   La protección de los intereses financieros constituye una prioridad que merece, desde hace bastantes años, una atención especial de los Gobiernos y de los Parlamentos de los Estados miembros, al igual que la de las Instituciones comunitarias. Así pues, desde la década de los sesenta se han emprendido diversas acciones en este ámbito. Con fecha de 10 de agosto de 1976, la Comisión presentó un proyecto de Tratado (1) por el que se modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, a fin de adoptar una normativa común relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad, así como el enjuiciamiento de toda infracción de lo dispuesto en dichos Tratados, que fue objeto de minuciosos debates en la década de los ochenta.

   Desde las postrimerías de los ochenta se han reforzado las acciones a este respecto y se ha reflexionado sobre la cuestión de la protección jurídica tanto en el Derecho comunitario como en el Derecho nacional.

   Mediante la sentencia pronunciada en el asunto 68/88 (2) con fecha de 21 de septiembre de 1989, el Tribunal de Justicia estableció la obligación por parte de los Estados miembros de asimilar la protección de los intereses comunitarios a sus propios intereses presupuestarios y de establecer un dispositivo de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.

   Por su parte, en su Resolución de 13 de noviembre de 1991 (3), el Consejo «Justicia» declaró que «la cooperación entre los Estados miembros en materia de prevención y lucha contra las prácticas fraudulentas que dañan a los intereses financieros de las Comunidades se verá fomentada si se hacen compatibles las normas contenidas en las disposiciones legales y administrativas de los Estados miembros sancionadoras de tales comportamientos», e invitó a la Comisión a realizar «un estudio jurídico comparativo sobre las mencionadas disposiciones legales y administrativas de los Estados miembros, a fin de determinar si deben tomarse medidas para lograr una mayor compatibilidad de dichas disposiciones», conocido con el nombre de Informe «Delmas-Marty».

   Con anterioridad y por propia iniciativa, la Comisión había comenzado ya un estudio comparativo de los sistemas de sanciones administrativas y penales de los Estados miembros, así como de los principios generales del sistema comunitario de sanciones. La Comisión remitió los resultados de estos estudios (4) al Consejo y al Parlamento en el mes de julio de 1993. Dichos resultados dan una idea de la necesidad de medidas normativas en ambos ámbitos.

   En octubre de 1992, la Presidencia británica presentó al Grupo ad hoc del Consejo «Derecho Penal/Derecho Comunitario», creado en el marco de la cooperación política europea, un proyecto de declaración intergubernamental sobre la lucha contra toda conducta fraudulenta que perjudicara los intereses financieros de las Comunidades.

   Por su parte, el Consejo Europeo de Copenhague celebrado durante los días 21 y 22 de junio de 1993, señaló claramente la necesidad de reforzar la protección de los intereses financieros de las Comunidades en el contexto de las nuevas disposiciones del Tratado de la Unión Europea e «instó a la Comisión a presentarle propuestas antes del mes de marzo de 1994».

   Mediante la Resolución relativa a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, adoptada los días 29 y 30 de noviembre de 1993, en la primera reunión celebrada tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (5), el Consejo «Justicia y Asuntos de Interior (JAI)» declaró que consideraba oportuno «estudiar las medidas que convendría adoptar para hacer posible una mayor compatibilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en la lucha contra las prácticas fraudulentas que perjudican los intereses financieros de las Comunidades».

   Constituido en virtud de una reunión informal de los Ministros de Justicia que tuvo lugar en Roma en noviembre de 1990 con objeto de que se encargara, principalmente, de la protección jurídica de los intereses financieros de las Comunidades, el Grupo «Derecho Penal/Derecho Comunitario» procedió durante el primer semestre de 1994 al estudio pormenorizado de las 17 recomendaciones del Informe Delmas Marty.

   Simultáneamente, los esfuerzos de protección jurídica de los intereses financieros contra el fraude han encontrado su expresión directa en las disposiciones del artículo 209 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), relativo a la protección de los intereses financieros comunitarios, por una parte, y en las disposiciones del título VI del Tratado de la Unión Europea, relativo a la cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior, por otra.

   El Reino Unido debía presentar a este respecto, el 3 de marzo de 1994, un proyecto de acción común relativa a la protección de los intereses financieros de las Comunidades, que desarrollaría las ideas contenidas en el proyecto de declaración de su Presidencia, basado en las disposiciones del título VI del Tratado de la Unión Europea.

   A raíz del informe presentado por la Presidencia griega con respecto al estudio de las recomendaciones del informe de la Sra. Delmas Marty, el Consejo Europeo de Corfú de los días 24 y 25 de junio de 1994 «pidió al Consejo "JAI" que llegara a un acuerdo sobre cómo atajar los aspectos criminales del fraude y que le informará en su reunión de Essen».

   Paralelamente, con fecha de 11 de julio de 1994, la Comisión presentó una propuesta de acto del Consejo por el que se celebra el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades (6). Dicha propuesta iba acompañada de una propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades, derivados del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

   En su Resolución de 6 de diciembre de 1994 (7), adoptada bajo la Presidencia alemana, el Consejo invitó a que se elaborara un instrumento jurídico de protección de los intereses financieros de las Comunidades dentro del Derecho penal nacional, partiendo del proyecto de acción común del Reino Unido y del proyecto de Convenio de la Comisión, y teniendo en cuenta los principios rectores por él determinados.

   Sobre la base de esta Resolución, el Consejo Europeo de Essen de los días 9 y 10 de diciembre de 1994 instó al Consejo «JAI» a que «continuara activamente sus debates para que en el primer semestre de 1995 se pudiera adoptar una acción común o un convenio en este ámbito».

   El Consejo «JAI» celebrado los días 9 y 10 de marzo de 1995 comprobó un acuerdo político sobre la conveniencia de elaborar, en una primera fase, «un instrumento jurídico autónomo» que se refiriera a determinadas cuestiones esenciales, «para luego proseguir los trabajos con vistas a un instrumento jurídico más completo» (8). Dicho instrumento debía referirse a: la definición del fraude, la necesidad de tipificar como hechos punibles los casos de fraude, la adecuación de las sanciones penales, las normas de competencia jurisdiccional de los Estados miembros, la extradición y responsabilidad penal de los directores de empresa.

   El Grupo «Derecho Penal/Derecho Comunitario» prosiguió sus trabajos bajo las Presidencias griega, alemana y, posteriormente, francesa, basándose en los dos proyectos anteriormente citados (proyecto de acción común del Reino Unido y proyecto de Convenio de la Comisión), completados con los textos transaccionales que habían presentado las Presidencias alemana y francesa.

   Tras las fórmulas transaccionales elaboradas en el Consejo «JAI» de Luxemburgo de los días 20 y 21 de junio de 1995, el Consejo Europeo de Cannes de 26 y 27 de junio de 1995 comprobó que existía un acuerdo acerca del texto del Convenio.

2. PRINCIPIOS DEL CONVENIO

   El presente Convenio se ha elaborado tras comprobar que el fraude al presupuesto comunitario reviste un carácter cada vez más inquietante.

   A título de ejemplo, con motivo de su informe anual para el año 1994 relativo a la lucha para combatir el fraude cometido contra los intereses financieros de las Comunidades, la Comisión subrayó la gravedad que conllevaba dicho fraude y la magnitud de los perjuicios causados al presupuesto de las Comunidades. El presupuesto comunitario de 1995 sobrepasa los 70 000 millones de ecus. Los fraudes registrados en virtud de las comunicaciones reglamentarias o mediante otras fuentes de información se elevan, en 1994, a 1 033 millones de ecus, es decir, al 1,5 % del presupuesto total del ejercicio 1994.

   Cierto es que la lucha contra el fraude incumbe en primer lugar a los Estados miembros, que deben adoptar las medidas necesarias para garantizar una protección y represión eficaces de dichos fraudes, así como la prevención de las cantidades perdidas como consecuencia de irregularidades y fraudes.

   En efecto, las autoridades nacionales son responsables de la percepción de los ingresos y de la gestión básica de los gastos. En virtud del artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, los Estados miembros deben aplicar el Derecho comunitario y asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado.

   Además, el artículo 209 A del Tratado estipula que:

   Los Estados miembros adoptarán las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad que las que adopten para combatir el fraude a sus propios intereses financieros.

   Sin perjuicio de otras disposiciones del presente Tratado, los Estados miembros coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal...